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吴少博律所浅析征地补偿标准的未来改革方向

评论

征地补偿是征地问题的核心。其涉及的范围十分广泛,例如征地补偿的范围、征地补偿的主体、征地补偿的程序等等。本文试图探讨征地补偿中的核心问题,即征地补偿标准。通俗来说即补偿价格问题。之所以说这一问题是核心,是因为其与其他问题息息相关。如果征地补偿标准令民众感到满意,那么,诸如公共利益的泛化、征收程序的瑕疵等问题,其利害关系就不至于像现在这样明显。因为民众对公共利益的质疑、对征收程序的要求,以及对其他一切事项的关注,莫不归结于对合理征收补偿价格的追求。因而说这一问题至关重要,只有先解决了它,才有可能解决征地中的其他问题。

本文中,北京吴少博律师事务所欲关注征地补偿标准的三方面内容,即其现状、问题与改革方向。

一、征地补偿标准的现状

欲探讨这一问题,离不开对现行法律的梳理。《宪法》第十条:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》第四十二条:“征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。”《土地管理法》第四十七条:“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”

在国家法律方面,《宪法》、《物权法》只是给予了一般性的规定,《土地管理法》对此问题规定较为详细。学者们一般将其概括为“年产值倍数法”。此外,尚有其他法律对此问题进行规制,如2004年国土资源部印发的《<关于完善征地补偿安置制度的指导意见>的通知》,但并无突破性的规定。此外,就是地方根据实际情况制定的大量地方性法规和规章对此问题进行规制。各地虽然具体标准不完全一致,但均基本坚持“年产值倍数法”。例如,根据广东省1994年制定的《广东省征用农村集体所有土地各项补偿费管理办法》和2011年制定的《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》,广东省征收征用农村集体土地的补偿标准规定得相当具体,如规定土地补偿费用,征用水田的,不收取路桥通行费的建设项目以及一类地区收取通行费的建设项目,按其被征用前三年平均年产值的8倍补偿,二类地区收取通行费的建设项目按9倍补偿;征用其他耕地的,一类项目按其被征用前三年平均年产值的6倍补偿,二类项目按7倍补偿。还有一点值得注意,除了“年产值倍数法”外,有的地区实行的是“区片综合地价法”。此种方法大大促进了征地的公平性,补偿标准也有所提高,但是并未从根本上克服现行补偿标准带来的弊端。

二、征地补偿标准的缺陷

学者们对于征地补偿标准的攻击主要集中于以下几点:

首先,补偿价格僵化死板,不能反映土地发展价值,不能让民众享受到城市发展带来的红利。“年产值倍数法”根据土地前期的平均年产值计算补偿价,并不考虑技术、市场、政策红利等可能带来的土地产出的增值。按当前趋势看,农村土地的价值只会越来越高。另一方面,此种方式让农民成为了城镇化的受害者。农民将土地交给政府,政府却将土地卖给开发商(公共利益界定的泛化导致征地启动权的肆意)。注意,笔者此处用了“交”和“卖”两个不同含义的动词。说农民交出土地,一来是因为征收具有强制性,二来是因为农民只能拿到“补偿款”(损失多少补多少),即相当于损失的成本补偿,不能获得任何额外利润(当前甚至很难保障足额补偿损失)。而说政府“卖”,是因为开发商要想获得土地,往往要支付巨额的土地出让金,其数额与征地补偿费完全不可同日而语。然而,开发商并不会赔钱,其付出的成本最终还是转嫁给人民承担。失地农民很大一部分只能去城镇生活,购买开发商的产品。换言之,农民为城镇化买单,开发商和政府得利。其次,征地补偿体系未能保证农民长远发展。以补偿价款为主体的现行补偿体系,并不能保障农民的长远发展。补偿价款再多,也有花完的那一天,况且当前补偿价格如此低廉。农民普遍来说教育水平较低、生存技能较为欠缺,失去了土地的他们如果继续待在农村显然难以为继,但若前往城市又无法立足。现行“一刀切”的补偿办法造成失地农民无法获得长远发展,一定程度上影响了社会稳定。不可否认,部分地区意识到了此种问题,已作出了某种改变。北京吴少博律师事务所代理全国的企业拆迁案件,其中安徽芜湖市的做法就值得肯定。其对被征地农民中有劳动能力和就业愿望的无业人员,免费发放《就业失业登记证》,免费提供就业指导和就业介绍;对自主创业人员,对符合条件的给予不超过5万元的小额担保贴息贷款和相关税费减免。然而,就全国范围来说,此种尝试仍不够普遍深入,未能形成体系化惯例,不能保障农民的社会发展权。

三、征地补偿标准的改革方向

方向对应着问题,当前学界关于征地补偿标准的改革可谓百家争鸣,观点琳琅满目。北京吴少博律师事务所对此加以概括,发现实际上就包括两大类的内容,即提高征地补偿标准以及拉长征地补偿战线。就前者而言,进行市场化改革几乎成为学界共识。换言之,征地补偿必须采取市场价格。只有与市场对接,才能有效限制征地启动,才能削弱土地财政,才能建设集约化城市,可谓好处多多。然而,具体如何确定市场价格,学者们意见不一。有认为应当参考国有土地上房屋征收补偿市场价格厘定,有认为应当参照集体经营性建设用地入市的标准进行确定,还有认为应当借鉴英美国家的做法。总之,若关注提高征地补偿标准这一点,如何确定征地市场补偿价格可谓研究重心。就后者而言,结合地方实际,学者们提出了多种措施,丰富补偿方式,保障农民生活。如身份安置、就业安置、住房安置、社会保险等,以上各项均有专文论述,笔者不再赘述。

就保障农民长远发展而言,本文也有自己的建议。社会保险是分散社会风险的有效方式。当前各种农业保险对于农业发展可谓起到了保驾护航的作用。我们可以将“征收”作为农业保险的一个内容,一旦发生土地征收,由农业保险保障农民生活。或者,在土地被征收之后,由政府和农民签订“失地保险”。一旦失地农民陷入生活之困即出手援助。若关注失地农民的可持续发展,怎样保障其失地之后的生活、工作、发展,当属研究该事项必须具备的问题意识。

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